Odamız 3621 sayılı Kıyı Kanununda değişiklik yapılmasına dair Kanun tasarısı ile ilgili inceleme ve değerlendirmelerini, Anayasa, 3621 sayılı Kanunu değiştiren ve ilave hükümler getiren 3830 ve 5398 sayılı Kanunlar ile daha önce 3086 sayılı Kıyı Kanunu ile 3621 sayılı Kıyı Kanununun tamamını ve bazı maddelerini iptal eden Anayasa Mahkemesi kararları çerçevesinde yapmıştır. Tasarı ile yapılan en önemli düzenlemeler ve sakıncaları şöyledir:
1. Sahil Şeridi Tanımının yeniden yapılması
Anayasanın Kıyı ve sahil şeritlerine ilişkin 43. Maddesinde; "Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir. Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkAn ve şartları kanunla düzenlenir. " hükümleri yer almaktadır.
Bu madde hükümlerinden anlaşılacağı üzere, Anayasa ile öngörülen sahil şeridi derinlikleri ile ilgili yasal düzenleme, kullanış amaçlarını dikkate alan bir düzenleme olmak durumundadır. Bu amaçla kıyı alanlarına ilişkin envanter çalışmalarının ve kıyı kenar çizgisi tespit işlemlerinin de tamamlanmış olması gerekmektedir. Halen bu anlamda çalışmalar tamamlanmış değildir. Bu nedenle bugüne kadar yapılan yasal düzenlemelerde, belirli kullanım alanlarında sabit sahil şeridi belirlenmesi yoluna giden düzenlemeler yapılmış bunlar da;
- Kentsel yerleşme alanları
- Kırsal Yerleşme alanları
- İskan dışı alanlar olarak sınıflandırılmıştır.
Taslakta, sahil şeridi tanımı yeniden yapılmakta ve,
"Sahil Şeridi: Deniz, tabii ve suni göllerde; Kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde yatay olarak en az 100 metre genişliğindeki alan, kullanış amaçlarına göre, kırsal ve kentsel yerleşmelerin yerleşik alanlarında en az 50 metre genişliğindeki alan " olarak tanımlanmaktadır.
Bu düzenleme ile yerleşik alanlarda sahil şeridi 50 metreye düşürülmektedir. Ancak kullanış amaçlarına göre yapılacak değerlendirmeye dair bir açıklama yapılmamaktadır. Bu konu ile ilgili açıklamalar Yönetmeliğe bırakılmaktadır. Diğer taraftan, Tasarının sahil şeritlerine ilişkin olan ve mevzuata aykırı yapıları da korumayı amaçlayan hükümleri dikkate alındığında, 50 metre sahil şeridi uygulanabilecek bir kentsel ya da kırsal yerleşme kalmayacağı görülmektedir.
Taslak, kıyı ve sahil şeritlerinde yapılacak yapıları sayısal olarak ve kullanım amaçları açısından çoğaltmakta, gündemde olan bazı konularla ilgili yargıya yansımış ya da yürütmesi durdurulmuş kıyıyla ilgili bazı yatırımlara ilişkin sorunların(!) çözümünü sağlayacak düzenlemelere yer verilerek, kıyıların korunmasına ilişkin ilkeler yok edilmektedir. Böylece kıyı, su alanı ve sahil şeritlerinde yoğun yapılanmaları gerçekleştirmenin yasal zemini oluşturulmaktadır.
2. Kıyı, Sahil şeridi ve Dolgu-su alanlarında yapılacak yapılar
Kanunun 6. Maddesinde yapılan düzenlemeler kıyıda yapılacak yapılara ilaveler ve değişiklikler getirmektedir. Örneğin maddenin (a) bendinde kıyının kamu yararına kullanımı ve kıyının korunmasına yönelik yapı ve tesislere, "gözetleme kulesi, karayolu, demiryolu, hava meydanı, terminal, gar, açık otopark, sökülüp takılabilir elemanlar ile yapılacak lokanta, çay bahçesi, eğlence kullanımları, park, yeşil alan, açık spor alanı, açık yüzme havuzu ve çocuk bahçeleri" eklenmektedir.
- Bu kullanımların bazıları yürürlükteki mevzuat çerçevesinde sadece zorunluluk halinde gündeme gelebilecekken, bu düzenleme ile tüm kıyılar sahil şeritleri ve dolgu alanları sayılan kullanımlar için uygun alanlar olarak belirlenmektedir.
- Böylece, kıyılar, her ne kadar kamu yararına kullanım gibi görünse de tüm ulaşım altyapıları için alternatifsiz alanlara dönüştürülerek gündemde olan bazı yatırımlar bu kapsamda yasal yatırımlara dönüştürülmektedir.
- Alternatifleri bulunabilecek bu tür yatırımlar için yerleşim alanlarında da bu alanlar dışında da kıyılar diğer kullanımlara kapatılabilecek ve kullanım çeşitliliği açısından büyük sorunlar yaşanabilecektir.
Diğer taraftan dolgu alanlarında "…kıyıda ve sahil şeridinde yapılabilecek yapı ve tesislerle bütünleşen ve devamı olan yapı ve tesisler ile toplumun yararlanmasına açık olmak şartıyla günübirlik turizm yapı ve tesisleri yapılabilir." hükmü getirilmektedir. Daha önceki düzenlemelerde ise sahil şeridi gerisinde yer alan kullanımlarla bütünleşen günübirlik turizm tesislerinden bahsedilirken tam tersi bir düzenleme getirilmekte kıyı ve sahil şeritleri ile dolgu ve su alanları konaklama dahil yeni kullanımlara açılmaktadır.
Bu konudaki detaylandırmalar da Yönetmeliğe bırakılmış durumdadır. Su alanlarının kapsama alınması ile, oluşturulan bu alanlarda da aynı yapılanmalar mümkün kılınmaktadır.
Örneklemek gerekirse yapılacak hava meydanın yada gar alanının yada terminal alanının devamı ve bütünleyicisi kapsamında değerlendirilerek, havaalanı, terminal ve gar oteli de bu alanda yapılabilecektir. Üstelik hiçbir yapı kısıtlaması olmaksızın yapım şansı yaratılmaktadır. Benzer biçimde karayolunu bütünleyen benzin ve LPG istasyonları ile Karayolu-otoyol kenarında oteller de bu kapsamda yapılabilecektir. Marina alanlarının yurt dışı örneklerinde yer alan konaklama birimleri ve hatta konutlar tamamlayıcı yapılar olarak değerlendirilebilecektir.
3. Su alanlarının kapsama alınması
Değişiklik taslağı ile, su alanları da Kanunun kapsamına alınmaktadır. Daha önce kıyılar ve sahil şeritlerini ilgilendiren hiçbir yasal düzenlemede su alanları bu çerçevede kapsama alınmamıştır. Bu alanlar, sadece kıyı alanları ile bağlantılı dolgu ve kurutma işlemleri gündeme geldiğinde kanun kapsamında yer almıştır. Gerek 6785 Sayılı İmar Kanununun EK 7 ve 8. Maddelerine ilişkin Yönetmelikte gerekse 3086 ve 3621 sayılı Kıyı Kanunlarında ve Tapu mevzuatında dolgu alanları ile ilgili düzenlemelerle gündeme gelen hükümler hep bu kapsamda kurgulanmıştır. Değişiklik taslağı ile, kıyı ile bağlantısı olmayan su alanları da kapsama alınmaktadır. Bu alanlarda kıyı, dolgu ve sahil şeridinde yapılması mümkün olan her kullanıma dayalı yapı ve tesis yapılabilecektir. Dolayısıyla bu alanda yapılacak yapıların tamamlayıcısı ve devamı olduğu gerekçesiyle her türlü yapı, su alanlarında oluşturulacak adalarda da yapılabilecektir.
4. Kruvaziyer Limanlar ve Yat Limanları
3621 sayılı Kanunun 6. maddesine 5398 sayılı Kanunla eklenen " Organize turlar ile seyahat eden kişilerin taşındığı yolcu gemilerinin (kruvaziyer gemilerin) bağlandığı, günün teknolojisine uygun yolcu gemisine hizmet vermek amacıyla liman hizmetlerinin (elektrik, jeneratör, su, telefon, internet ve benzeri teknik bağlantı noktaları ve hatlarının) sağlandığı, yolcularla ilgili gümrüklü alan hizmetlerinin görüldüğü, ülke tanıtımı ve imajını üst seviyeye çıkaracak turizm amaçlı (yeme-içme tesisleri, alışveriş merkezleri, haberleşme ve ulaştırmaya yönelik üniteler, danışma, enformasyon ve banka hizmetleri, konaklama üniteleri, ofis binalar) fonksiyonlara sahip olup, kruvaziyer gemilerin yanaşmasına ve yolcuları indirmeye müsait deniz yapıları ve yan tesislerinin yer aldığı kruvaziyer ve yat limanları, Özelleştirme kapsam ve programına alınan ve sahil şeridi belirlenen veya belirlenecek olan alanlar ile kıyı ve dolgu alanlarında yapılacak yat ve kruvaziyer limanlarının ihtiyacı olan yönetim birimleri, destek birimleri, bakım ve onarım birimleri, teknik ve sosyal altyapı ve konaklama birimleri ile ilgili kullanım kararları ve yapılanma şartları imar plAnı ile belirlenir." hükmüne de bu noktada değinmekte yarar bulunmaktadır. Bu hüküm, kıyı dolgu ve bunların gerisinde kalan ve 3621 kanun kapsamında yer almayan alanların, Kanun kapsamında planlanması sonucunu yaratan bir düzenleme içermekte iken, yeni gündeme gelen bu tasarı ile ilave edilen kullanımlar tüm kıyı alanlarına yayılmaktadır. Dolayısıyla bir yandan Kanunun ruhu ve lafzı söz konusu ilave madde ile uyumlu kılınırken yaygınlaştırılmakta ve kıyı alanlarının korunması ilkesi terk edilmektedir. Değişiklik tasarısı taslağı ile bu hükmün kaldırılması ve Anayasaya uygun düzenleme yapılması uygun seçenek olabilirdi.
5. Bütünleşik Kıyı Alan Planlaması
Kanunun 6. maddesine eklenen " Bu Kanun kapsamındaki alanların korunması, kullanımı ve yapılaşmasına ilişkin her tür ve ölçekteki planlar ile imar planları Bakanlıkça onaylanır. Özelleştirme kapsam ve programına alınan alanlar hariç diğer Kanunlarla belirlenen alanlarda bu Kanun Hükümlerinin belirttiği yapı ve tesislere ilişkin imar planları da Bakanlıkça onaylanır. " düzenlemesi, 3194 sayılı Kanunun yerelleşme ilkesini yok etmekte, yürürlükteki kıyı kanunu ile belediyelere ve valiliklere verilmiş görev konularında planlama yetkisini Merkezi yönetime devretmektedir. Anayasa'nın 127. İmar Kanununun 8. maddelerine aykırı bu düzenlemeye katılma olanağı bulunmamaktadır.
Bu konudaki ayrıntılara ise, " Bütünleşik Kıyı Alan Planlaması" kavramıileaçıklama getirilmektedir.Bu maddede, " Doğal, kültürel ve çevresel değerler ile turizm, enerji, sanayi ve kentsel gelişim alanları gibi kullanımlar yönünden önem arz eden ve sınırları Bakanlık tarafından, ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınmak suretiyle belirlenen bölgelerde, Bakanlıkça hazırlanan veya ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca hazırlanmış sektörel ana planlar dikkate alınarak, su alanı, kıyı, sahil şeridi ile bu alan ve yatırımlarla bütünleşen geri sahalara ait her tür, ölçek ve nitelikteki planlar, gerekli görülen hallerde, ilgili ödenek Bakanlık bütçesine aktarılmak kaydıyla, Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bakanlık, bu alandaki diğer planlara rastlayan kısımlara ilişkin planları değiştirerek onaylama yetkisine sahiptir." hükümleri yer almaktadır. Bu hükümler şöyle değerlendirilebilir:
- "Gerekli görülme" son derece subjektif bir değerlendirmedir. Bu değerlendirme üzerinden her tür suiistimale açık uygulamanın yasallaştırılmaya çalışılması olasıdır.
- İmar Mevzuatında açıkça tanımlanmayan "sektörel ana plan"dan ne kastedildiği belli değildir. Bu tanım üzerinden kıyıda mevzuata aykırı olarak yapılmış turizm, enerji, karayolu vb yatırımların "baz alınarak" ve çevresi de bu yapılarla "bütünleştirme" bahanesiyle, "ayağa bağ" olabilecek tüm merkezi ve yerel kurumların by-pass edilmesi sağlanmaktadır.
- Eğer sorun birkaç yerleşmeyi kapsayan bir kıyı bölgesinin planlanması ise, çevre düzeni planı gibi üst ölçekli planlar ile sorunun çözülüp imar planı için genel ilkeler bu üst ölçekte belirlenebilecekken, kent bütününe yönelik bu yaklaşım üstelik "bütünleşik kıyı planlaması" adı verilerek terk edilmektedir. Kentin bütünü göz ardı eden bu seçim esas kaygının kıyı bütüncül olarak planlanmasından öte, yakın ve ilişkili tüm çevresindeki plan onama yetkisinin Bakanlık elinde toplanması amacını taşıyor görünmektedir.
- Kıyı sorunu, kıyı alanları ile birlikte tüm kentin bütüncül bir anlayışla planlanması olarak ele alınacaksa,- ki zaten sistem bu şekilde kurgulanmalıdır, "stratejik planlama" yaklaşımı ile o kente yönelik çok boyutlu bir değerlendirme sonucu kent planı oluşturulması yaklaşımının hiç düşünülmemesi de tüm bu endişeleri doğrular niteliktedir.
- Buradan hareketle, "bütünleşik kıyı alanı planlaması" kavramı ve Bakanlıkça belirlenmesi öngörülen bütünleşik kıyı alanları uygulaması ile ayrıcalıklı bölgeler oluşturulacağı ve bu alanlarda yerel yönetim yetkilerinin merkeze aktarılacağı açıktır.
Bu düzenleme; Bayındırlık ve İskan Bakanlığın özellikle çevre düzeni planları ve Turizmi Teşvik Kanunu çerçevesinde kaybettiği yetkileri çok daha geniş bir alanda geri alma çabasında olduğunu düşündürtmektedir. Bu yetki alma çabasının yerel yönetimler devredilen planlama yetkilerine de uzandığı gözlenmektedir.
Diğer taraftan Bakanlık bu konudaki yetkileri elinde toplayan başka bir yasal düzenlemeyi de gündeme getirmiştir. 3194 sayılı İmar Kanununun 9. maddesini de değiştirdiği Kanun tasarısında " Bakanlık, kıyıları, sahil şeridini ve varsa gerisinde kalan etkilenme alanlarını kapsayan kıyı alanları imar planlarını, tesis, yatırım ve yerleşme bütünlüğünü sağlamak üzere, bir bütün olarak yapar, yaptırır ve onaylar." hükmünü düzenlemektedir. Kıyı Kanunu ile ilgili değişikliklerin gerçekleşmemesi yada gecikmesi durumunda gerekli önlemleri alan bir düzenleme bu değişiklik tasarısı içerisinde de gündeme getirilmektedir.
6. Kazanılmış hak kavramına yeni yaklaşım
Taslağın Geçici 1. Maddesi ile " Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce mevzuat hükümlerine uygun olarak onanmış ve kısmen veya tamamen yapılaşmış 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının sahil şeritleri ile ilgili hükümleri geçerlidir. Ancak imar planı bulunmamakla birlikte mevzuata uygun yapılmış yapı ve tesislerin bulunduğu alanlarda bu yapı ve tesislerin cephe hatlarını birleştiren doğrusal çizgi sahil şeridi sınırı kabul edilerek imar planları hazırlanır. Gerekiyorsa mevcut imar planları bu madde hükmüne göre revize edilir." hükümleri, kazanılmış haklar ve imar mevzuatına uygunluk konusunda kavram kargaşası yaratmaktadır. Örneğin hiçbir turizm tesisinin imar planı olmaksızın yapılması mümkün olmadığı gibi kıyı ve sahil şeridinde plansız yapı yapma olanağı hiçbir yasal düzenleme ile mümkün kılınmamıştır. Yani, plansız alanda kıyıda ve sahil şeridinde plansız olup da mevzuata uygun yapı olarak değerlendirilecek yapı bulunması mümkün değildir. Dolayısıyla bu maddede yapılan düzenleme doğrudan kaçak yapıları kapsamaktadır. Böylece bulunduğu yere, aralarındaki mesafeye ve yapı türüne dahi bakılmaksızın, kaçak yapıların cephe hatlarını birleştiren hatta kıyı kenar çizgisi ile çakışan sahil şeritleri gündeme gelebilecektir.
Kanuna Eklenen 4. Madde ile, getirilen "11/07/1992 tarihinden önce, kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde 100 metrelik mesafe içinde, imar planı bulunmamakla birlikte yapıldığı dönemdeki mevzuat hükümlerine uygun olarak yapılmış veya Kanunlarla korunmuş ya da sahil şeridine ilişkin yasal bir düzenlemenin bulunmadığı dönemde yapılmış yapı ve tesislerin bulunduğu alanlarda sahil şeridi, kısmen veya tamamen yapılaşma durumu dikkate alınarak belirlenir. Kısmi yapılaşmaya ilişkin usul ve esaslar Yönetmelikle belirlenir." hükmü de aynı niteliktedir. Bu alanlarda yapılacak kazanılmış hak irdelemelerinde tamamen yasal olmayan yapılar kastedilmekte ve bugüne kadar imar mevzuatının kazanılmış haklara ilişkin olarak koyduğu genel kurallar tümüyle yok edilmektedir. Bu kapsamda, verilen zarar sadece kıyı alanlarına değil, örnek teşkil etmesi açısından tüm alanlara ilişkindir.
3086 sayılı Kıyı Kanunun Anayasa Mahkemesince iptaline ilişkin olan 1986/4 Karar sayılı 25.2.1986 tarihli Anayasa Mahkemesi Kararında, bu kanunda yer alan ve "… 1972 yılından önce kıyıda doğmuş özel mülkiyete konu yapılar….." la ilgili ibareler Anayasaya aykırı bulunmuş ve bu ibareleri içeren madde ve ilgili diğer hükümler iptal edilmiştir. Kararda bu konuda şu açıklamalara yer verilmiştir. "……kıyı konusunda da bazı hükümler getiren 11.7.1972 günlü, 1605 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 1972 yılından önce, kıyıda kaçak olarak yapılmış olan yapılar bu hükmün kapsamına girmektedir. …… Anayasanın 43/1 maddesindeki ‘kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında' nu belirleyen hükmü karşısında, özel mülkiyete konu olamayan kıyıda, 1972 yılından önce yapılan yapılar yönünden kazanılmış hakların saklı tutulacağı kuralı uygulanmaz…..1972 yılından önce kıyıda doğmuş özel mülkiyete konu yapılar biçiminde ibare anayasaya aykırı olduğundan iptaline……"
Anayasa'nın 3.10.2001-4709 sayılı Kanunla değişik 46. maddesinde ise "Devlet ve kamu tüzelkişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir. Kamulaştırma bedeli ile kesin hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskAn projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir….." hükümleri yer almaktadır.
Bu kapsamda ek maddelerle yapılan özel mülkiyet ve kamulaştırma ile 18. madde uygulamasına dair düzenlemelerin hangi yasal dayanaktan yola çıkılarak yapıldığı anlaşılamamaktadır. Anayasanın 46. maddesindeki kamulaştırma mülkiyete konu olmayan kıyı alanının kamulaştırması değil, kıyıyı koruma amaçlı kamulaştırmadır. 1972 yılından bu yana geçerli olan kıyı mevzuatında, kıyı içeren her hangi bir alanda yapılaşmaya geçilmeden önce kıyı kenar çizgisinin tespiti zorunlu bir iş olarak belirlendiğinden, kıyıda ve sahil şeridinde imar planı olmaksızın yapı yapılamayacağı açık hüküm altına alındığından ve bu kuralların bazılarını geçersiz kılan yasal düzenlemeler Anayasa mahkemesince iptal edildiğinden, kıyı alanlarında yapılmış yapıların kazanılmış haklarından söz edilmesi mümkün değildir. Kaldı ki, kıyı alanlarında yapılması tasarlanan bazı yapı türlerinin uygun olmadığına da ayrıca değinilmiştir.
Bu açıklamalar kapsamında kıyıda özel mülkiyete konu arazi olması mümkün olamayacağından kıyıda kalan alanların İmar Kanununun 18. madde uygulamasına tabi tutulması da olanaklı değildir. Bu nedenle kıyıda kazanılmış hak kavramı üzerinden ne çeşit bir kamulaştırma yapılacağının gerekçeleri anlaşılamamaktadır.
Kıyı bölgelerinde tarihsel gelişme süreci içerisinde oluşmuş ve yürürlükteki Kıyı Kanunu ile sorunları çözülmeyen (Bozburun, Karadeniz vb) yerleşmelerin sorunlarını çözme iddiasıyla ortaya çıkarılan bu yeni tasarı, sorunları çözmek bir yana yepyeni ve karmaşık sorun alanları tanımlayarak telafisi olanaksız sakıncaları hazırlamaktadır. Böylesi özel yerleşmelerin sorunlarının çözümü için, öncelikle detaylı bir analiz ve envanter çalışması yapılması, sadece o bölgelerin sorunlarını çözebilecek ve kıyılarda yeni yapılaşma hakları tanımlamayacak düzenlemeler getirilmeli, kıyının korunmamasının turizmi, doğayı, kentleri de öldürebilecek çok ağır bedelleri olacağı unutulmamalıdır.
TMMOB Şehir Plancıları Odası
