İşyerlerinde verilen iş güvenliği eğitimlerinin ilk dakikalarında risk ve tehlike arasındaki fark anlatılır. Çalışanlar, tehlikenin zarar-hasar verme potansiyeli olan herşeyi, riskin ise tehlikeler sonucu ortaya çıkabilecek her türlü olumsuz durumu anlatmak için kullanıldığını öğrenirler. Buradan baktığımızda, depremin bir tehlike, kentlerimizdeki yapılaşma özelliklerinin bir risk unsuru olduğu son derece açıktır. Doğal nitelikli bir tehlike olduğundan deprem tehlikesini önlemek, azaltmak, herhangi bir biçimde kontrol etme şansımız söz konusu değildir. Bunu hepimiz biliyoruz. Yapabileceğimiz şeyin, bu tehlike gerçekleştiği vakit (can kayıpları ve yaralanmalar öncelikli olmak üzere) ortaya çıkacak riskleri mümkün olan son noktaya kadar azaltmak olduğu da mantığın basit bir çıkarımı.
Riskleri azaltmak konusunda bireysel önlemler de önemli olmakla birlikte ulusal ve yerel düzeyde yapılacak kurumsal düzenlemelerin, programların tartışmasız bir önceliği var. Ne de olsa insanların mühendislik hizmeti almamış, yetersiz malzeme kullanılmış, akarsu yataklarında konumlanan, sıkışık ve altyapısı eksik kentsel dokuların parçası olan konutlarda oturmalarını, işyerlerinde çalışmalarını tek başına bireysel ihmal, bilgisizlik ya da kötü müteahhitler tarafından kandırılmaları üzerinden açıklamamız mümkün değil. Afet risklerinin azaltılmasıyla ilgili çözümleri geniş bir perspektiften bakarak ele almak, bunu yaparken de sadece teknik alana odaklanmamak, kentsel sorunların sosyal, ekonomik, politik kaynaklarına gitmek ve devlet- piyasa, devlet-vatandaş ilişkilerini gözden geçirmek durumundayız.
Bu yıl, 17 Ağustos 1999 Gölcük Depreminin getirdiği felaket tam onsekiz yılını doldurdu. Hayat mücadelesinde onsekiz yılını dolduran bir insan, Türkiye`de, hukuki fiil yetkisi açısında tam yetki ve sorumluluğa, milletvekili seçilerek milyonlarca insanı etkileyecek kararlara katılım yetkisine, aile kurarak çocuk yetiştirme yetkisine sahip oluyor. Onsekiz yıl, bir bireyin hukuki açıdan tam sorumlu olarak nitelendirilmesiyle sonuçlanan önemli bir zaman dilimi. Peki, afet risklerinin azaltılması ve yönetilmesiyle ilgili kurumsal/ toplumsal sorumluluk ve bilinç düzeyimiz aynı zaman diliminde ne derece gelişti? 2012 senesinde çıkarılan "6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun" bu süreçte nasıl bir etki yaptı, tanımladığı kentsel dönüşüm aracı farklı kentlerde nasıl hayata geçiyor? Yakından takip ettiğimiz Bursa kenti deneyiminden yola çıkarak bu soruları irdeleyelim istiyoruz.
Bursa Büyükşehir Belediyesi, yaklaşık 1,5 yıl önce, 21.05.2015 tarihinde, deprem tehlikesini gerekçe göstererek Bursa metropolitan alan içersindeki 17 ilçeye ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planlarının tümüne ait plan notlarına "riskli bina tespit edilerek kentsel dönüşüm yapılması halinde 0.50`ye kadar emsal artışı yapılabilir" şeklinde bir notun ilave edilmesini oybirliği ile onayladı. O tarihten itibaren, kentsel dönüşümü teşvik etmek için yapıldığı öne sürülen 0.50 emsal artışları Bursa Kentinin gündeminin can alıcı konularından biri durumunda.
TMMOB Şehir Plancıları Odası Bursa Şubesi olarak söz konusu plan notu ilavesini davaya taşıdık. Bursa 3. İdare Mahkemesi "her ilçenin/yörenin kendine özgü nüfus ve coğrafi yapısı, yapıların alanla ilişkileri, birey başına düşen sosyal donatı alanı hesaplamaları gibi hususlarda herhangi bir araştırma inceleme yapılmadan, 1/5000 ölçekli planlarda riskli bina tespit edilerek kentsel dönüşüm yapılması halinde 0,50`ye kadar yoğunluk artışı yapılabileceğini öngören plan notu değişikliğinde hukuka uyarlık bulunmadığı" gerekçesiyle nazım planlara yapılan bu plan notu ilavesini 25.01.2016 tarihi itibariyle İPTAL etti.
Bununla birlikte, nazım planlara yapılan ilgili plan notu ilavesi akabinde buna dayanarak yapılan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri arka arkaya geldi ve hatta bazı sitelerde dönüşüm için yıkımlar gerçekleşti. 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin her birine açtığımız davalar sürmekte olup bu davalarda da sonuçlar "0.50`ye kadar emsal artışı düzenlemesine göre onaylanan 1/1000 uygulama imar planı değişikliklerinin ve inşaat ruhsatlarının İPTAL edilmesi" yönünde gelmeye başladı. Ancak, davalarla ilgili mevcut hukuki süreçler devam ederken idari işlemin iptali hükmü verilen davalara konu olan uygulamaları gerçekleştirmek adına belediyelerce yeni plan değişiklikleri yapılmaya devam ediliyor.
1/5000 ölçekli plan notu ilavesinin ardından 263 adet uygulama imar planı değişikliği onaylandı, bu değişikliklerle planlanan yeni yapılaşmalarla 21.000 civarında nüfus artışı ortaya çıktı. Ancak yaptığımız inceleme ve hesaplamalardan görüldüğü üzere artan nüfusa karşılık gelen donatı alanları (yeşil alan, eğitim alanı vb.) nüfus artışına oranlı olarak ayrılmamıştır. Gerekli altyapı analizlerinin yapılmaması yanıda jeolojik etütler de yenilenmemiş ve kentsel dönüşüm sürecindeki yeni yapılaşma genel olarak afet risklerinin azaltılmasına uygun olarak gerçekleşmemiştir. Daha kaliteli inşaat malzemesi kullanılmasının afet risklerini azaltmaya yetmeyecek, kişi başına düşen açık/ yeşil alan ile sosyal donatı alanlarının azalması dahi tek başına bu riskleri arttıracaktır. Bu tür alanların azalması genelde nüfus ve bina yoğunluğunun artması anlamına gelmektedir. İkinci olarak, afet sonrası yapılacak acil müdahale ve iyileştirme çalışmalarının etkinliği açısından kamusal kullanımdaki alanların varlığı büyük önem taşımaktadır.
Bahsettiğimiz 263 adet uygulama imar planı değişikliğinin % 85`i Nilüfer İlçesi`nde yer almaktadır. Az sayıda değişiklik ise diğer merkez ilçeler olarak bilinen Osmangazi ve Yıldırım`da gerçekleşmiştir. Nilüfer ilçesi Bursa`nın sosyo-ekonomik gelişmişlik ve düzenli yapılaşma düzeyi en yüksek ilçeleri arasında yer almakta ve yapılan değişikliklerin büyük çoğunluğu site şeklinde yapılaşmanın görüldüğü ada ve parseller üzerindedir. Bununla birlikte, depremsellik tehlikesinin Nilüfer ilçesinden daha fazla olduğu ilçelerde (örneğin 3 tane aktif fay hattının olduğu Gemlik) plan notu ilavesinin gerekçesiyle açıkça çelişir biçimde herhangi bir değişikliğe gidilmemiştir. Nilüfer`den sonra Bursa`nın nüfus yoğunluğu en yüksek ikinci ilçesi olan ve düzensiz yapılaşma açısından ilk sırada gelen Yıldırım ilçesindeki kentsel dönüşüm uygulamalarının Nilüfer ilçesine göre oldukça yavaş kalması da bir başka bariz çelişkidir. Ayrıca, her iki örnek de önceliklendirmeyle ilgili ciddi sorunlar olduğunu göstermektedir.
Anlattığımız süreçle ilgili bir başka önemli not da şu: Bu süreci başlatan Bursa Büyükşehir Belediyesi (Bursa BŞB) kararı, yasal olarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı`nca Bursa BŞB`ye yapılan yetki devrine dayanmaktadır. Bununla birlikte, Bursa BŞB`nin plan notu ilavesiyle ilgili kararı ve bu karar temelinde yapılan diğer idari işlemler Çevre ve Şehircilik Bakanlığı`nın yetki devriyle ilgili yazısında tanımlanan koşullara uygun değildir. Söz konusu yetki yazısında "Bursa ili sınırları içerisinde bulunan 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli yapılara ilişkin imar planlarının ada bazında çözümlenmesi, plan değişikliklerinde emsal artısı veya yoğunluk artışının zorunlu olması halinde mer`i emsale olacak ilavenin maksimum 0.50`yi geçmeyecek şekilde düzenlenmesi, gerekli altyapı analizlerinin yapılması, teknik ve sosyal donatı alanlarının ayrılması suretiyle 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı, 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı, İmar uygulaması (arsa ve Arazi düzenlemesi işlemleri), hâlihazır Harita hazırlanması onaylama yetkisi, Bakanlığımız yetkileri saklı Kalmak kaydıyla geçici olarak Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığının görev ve sorumluluğuna 6306 sayılı Kanunun 6. Maddesinin 12. Bendi uyarınca devredilmiştir." denilmektedir. Yetki devrindeki bu ifadeler dikkate alındığında, Bursa BŞB tarafından yetki devri koşullarından ancak bazılarının dikkate alındığı, çoğunun ise yerine getirilmediği ve bu anlamda bir yetki aşımının söz konusu olduğu anlaşılıyor.
Son olarak, Bursa`da deprem tehlikesinin en yüksek olduğu alanlara ya da afet risklerini arttıran faktörlerin (nüfus yoğunluğu, düzensiz yapılaşmış alanların fazlalığı) varolduğu bölgelere öncelik verilmemesi kamu yararı yerine özel yararın önceliklendirildiğini gösteriyor. Bu ise, devlet-vatandaş ve devlet-piyasa ilişkileri açısından temel sorunlar olduğuna ve bir değişimin gerekli olduğuna işaret ediyor.
Kentsel dönüşümü fiziksel olarak gerçekleştiren özel sektörün, süreci organize eden belediyelerin ve dönüşüm sonucunda konutu değerlenen kişilerin elde ettiği karlara dayanan sistem kentin her bölgesinde gerçekleşemiyorsa ve bu karlardan tüm kentsel gruplar yararlanamıyorsa;
a) ortada afet risklerinin azaltılması amacından çok bir ekonomik bölüşüm meselesi vardır;
b) kentsel dönüşümden bazı ayrıcalıklı bölgeler öncelikle yararlandığı için afet risklerinin eşitsiz dağılımı söz konusudur;
c) mevzuat ile genel yaklaşım ve uygulama mantığı afet riskleriyle etkili ve adil bir müdahale için yeterli değildir.
Bu inceleme ve değerlendirmeler ışığında, Türkiye`nin tüm kentlerine yönelik olarak, kentsel dönüşüm uygulamalarına ilişkin ilkesel ve pratik önerilerimizi şöyle sıralayabiliriz;
1. Kentsel dönüşüm projeleri, Bursa örneğinde yaygın olarak görüldüğü üzere parsel temelinde değil en azından ada bütünü olmak üzere, esas olarak mahalle-altı/ mahalle ölçeklerde ele alınmalı ve kent bütünündeki etaplama buna göre yapılmalıdır. Bir kentin bir anda topyekün dönüşümü söz konusu olmayacağı gibi tek tek parseller üzerinden dönüşüm de kentsel yaşam kalitesi ve afet riskleri üzerindeki olumsuz etkileri açısından kabul edilebilir değildir.
2. Kentsel dönüşüm projeleri, afet riskine yönelik alan bazlı tespitlerin yapıldığı, bu tespitler üzeründen dönüşüm bölgesine özgü çözümleri içeren etütleri mutlaka kapsamalıdır.
3. Hazırlanan kentsel dönüşüm projelerinin nüfus artışı getirmesi durumunda yeniden yapılacak donatı alanları düzenlemeleri plan revizyonları şeklinde olmalı, böylece proje alanının çevresindeki diğer alanlarla ilişkisi ve etkileşimi dikkate alınmalı ve projeye yansıtılmaldır.
4. 6306 sayılı yasa 1., 2 ve 3. sıradaki öneriler doğrultusunda revize edilmelidir.
5. 1. ve 3. sıradaki önerilerde dile getirdiğimiz geniş ölçekli bakış ve uygulama açısı proje alanının kentsel ulaşım ağıyla nasıl bütünleştiği değerlendirmesini de içerecek şekilde geliştirilmelidir.
6. Kentsel mekanın afet risklerinin azaltılmasına yönelik olarak yenilenmesi sürecinde kamusal yarar mutlak surette ön planda tutulmalı ve planlama ile projelendirme hazırlıkları buna göre yapılmaldır.
7. Kentsel dönüşüm projelerinin finansmanında ve gerçekleştirilmesinde piyasa öncelikli araçlara alternatif olabilecek yöntemler araştırılmalıdır.
8. 17 Ağustos Depreminden sonra kentlerin depreme karşı iyileştirilmesinde kaynak olması amacıyla toplanmaya başlanan Özel Tüketim Vergisinin (ÖTV) amacına uygun olarak kentsel dönüşüm finansmanı için kullanılmalıdır.
9. Sosyo-ekonomik düzeyi düşük grupların yaşadığı bölgelerdeki dönüşüm projeleri iş edindirme, eğitim düzeyini arttırma gibi projelerle paralel olarak yürütülmelidir.
10. Kentsel dönüşüm süreci içinde yer alan dinamiklerin (kentsel dönüşüm sakinleri, onay mercileri, inşaat sektörü, meslek odaları, üniversite vb.) rolleri iyi tanımlanmalı ve etkin bir birlikteliğin geliştirilmesi sağlanmalıdır.
Büyük kentlerimizin afet riskleri karşısında ne derece kırılgan olduğunu bir trajediyle gördüğümüz 17 Ağustos 1999 depreminin ardından 18 koca yıl geçmişken, yakın zamanda güney Ege`de yaşanan şiddetli depremlerle deprem tehlikesinin canlılığını bir kez daha hissetmişken, dahası kentlerimizin deprem dışındaki afet riskleriyle nasıl da yüzyüze olduğunu aşırı yağışların yol açtığı sel baskınları esnasında çarpıcı biçimde görmüşken artık kurumsal/ toplumsal yetişkinlik dönemine girmemiz, yetkinin sorumlulukla bir arada varolursa topluma yararlı olacağını kavramamız ve her türlü bölüşümde adaleti gözetmemiz elzemdir.
TMMOB Şehir Plancıları Odası Bursa Şubesi
Yönetim Kurulu
