KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA KAPSAMINDA HAZIRLANAN MAHALLİ İDARELER KANUN TASARILARI HAKKINDA ŞEHİR PLANCILARI ODASININ GÖRÜŞLERİ
Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma çalışmalarının önemli bir ayağını oluşturan Mahalli İdareler Kanun Tasarıları incelenmiş ve tasarıların planlama ve şehircilik konuları bağlamında içerdiği düzenlemeler hakkında aşağıdaki sonuçlara ulaşılmıştır.
Öncelikle, tasarılar, Türkiye’de mevcut planlama ve şehircilik sisteminin sorunlarını çözebilecek yeni ve ilerici düzenlemeler ve yapılandırmalar içermemektedir. Tasarılar, Büyükşehir Belediyeleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ile ilgili olarak kısmi revizyonlar niteliğinde düzenlemeler içermekte ve bu yönetsel birimlerin mevcut yapı ve işleyişleri üzerinde köklü ve yapısal değişiklikler önermemektedir.
Mevcut sisteme kıyasla tasarılarda yer alan önemli bir değişiklik, Belediye kurulması ile ilgili olarak belirlenen nüfus düzeyine ilişkindir. Tasarılarda bu nüfus düzeyi, 2000’den 5000’e çıkarılmaktadır. Bu ilk bakışta olumlu gibi görünse de, nüfusu 5000 altında yer alacak tüm yerleşmelerin köy statüsünde kalması ve buraların köy yönetimlerince idare edilecek olması, eskisinden daha çok sorunu beraberinde getirecektir. Köylerin yönetim yapısının yetersizliği nedeniyle 5000 kişiye yakın insanın yaşadığı yerleşmelerin bu yetersiz yapı ile yönetilmesini beklemek yanlıştır. Tasarı bu konuda da ayrıca, tutarsızlık içermektedir. Belediye Kanunu Tasarısının 11. maddesinde, köy haline dönüştürülecek belediyelerde nüfus kriteri hala 2000 olarak ifade edilmektedir.
Tasarılarının, planlama konusundaki önemli bir eksikliği de belediyelerin genel görevlerinin sayıldığı maddelerde (ör. Belediye Kanunu Tasarısı madde 15), belediyelerin bulundukları yerleşmelerin sağlıklı ve düzenli gelişmesi ve kentleşmesi için kamu yararına uygun olarak kent planları hazırlayacaklarının ve bu planları uygulayacaklarının görev olarak hüküm altına alınmamasıdır. Planlama ile ilgili konular genel görevler arasında sayılmamakta sadece onaylama yetkileri bağlamında meclisin görevleri arasında sayılmaktadır. Türkiye’nin önemli sorunlarından birisinin de plansızlık ve plan dışı gelişmeler olduğu düşünüldüğünde, belediyelerin genel görevleri arasında kent planlarını hazırlama ve bu planları uygulama görevi açıkça sayılmalıdır. Bu konuda tasarıdaki bir diğer eksiklik de belediyelere, plan yapma zorunluluğu getirilmemesidir. İmar Kanunu, nüfusu 10.000’in üzerindeki belediyelere plan yapma zorunluğunu getirmektedir. Ancak bu yeterli değildir. Oysa Mahalli İdareler tasarıları nüfusu 5000’in üzerindeki yerleşmeleri kentsel alan olarak kabul etmektedir. Bu bağlamda tasarılarda, tüm belediyelere nüfus kriterine bakılmaksızın plan yapma ve uygulama zorunluluğu getirilmelidir. Bu zorunluluk olmadığı için, tasarılarda belediyelerin teşkilatlarının tanımlandığı maddelerde (ör. Belediye Kanunu Tasarısı madde 48), imar işleri, belediye teşkilatının daimi birimleri arasında yer almamaktadır. Oysa tüm belediyelerde imar işleri ile görevli daimi birimler teşkil edilmelidir. Aksi takdirde hazırlanan planların uygulanması dahi mümkün olamamaktadır.
Türkiye’de planlama ve şehircilik sistemindeki önemli sorunlardan birisi de yetki dağınıklığıdır. Plan yapma ve onama yetkisine sahip olan yerel ya da merkezi düzeyde çok sayıda kurumun bulunması ve bunlar arasında eşgüdümün sağlanamaması, yerleşmelerin planlı ve sağlıklı gelişmesi ile kentleşmesi hedefinin gerçekleştirilmesini zorlaştırmaktadır. Ayrıca başta belediyeler olmak üzere planlama yetkisine sahip pek çok kurumun, bu yetkiyi kullanabilmelerini sağlayacak mali, teknik ve personel olanaklarından yoksun olmaları da ayrı bir sorundur. Mahalli İdareler Kanun Tasarıları, bu sorunları çözmeye dönük yeni düzenlemeler içermemektedir. Belediye, mücavir alan ve il sınırları gibi yerel düzeydeki yetkileri tanımlayan sınır farklılaşmaları aynen korunmakta ve belediyeler ile valilikler arasındaki yetki dağınıklığı devam ettirilmektedir. Belediyelerin mali ve personel olanaklarını güçlendirecek düzeyde ciddi ve somut düzenlemeler de Tasarılarda bulunmamaktadır.
Türkiye’de planlama ve şehircilik alanında yaşanan önemli sorunlardan bir diğeri, belediye meclislerinin tutumlarına ilişkindir. Belediye meclisleri, yürürlükteki mevzuata aykırı olarak pek çok plan ve plan değişikliğini onaylamaktadır. Oysa belediye meclisleri, imar komisyonlarının görüşünü alarak, konunun uzmanı olan şehir plancıları tarafından hazırlanan plan tekliflerini görüşmek ve karara bağlamak zorundadır. Mevcut durum göstermektedir ki, belediye meclisleri, imar komsiyonlarının görüşünü almak bir yana, hazırlanmış bir plan teklifine dayanmayan, pek çok şifahi plan kararını ve değişikliğini görüşmekte ve onaylamaktadır. Yasa tasarılarında bu sorunu gidermeye yönelik ciddi düzenlemeler yer almamaktadır.
Tasarıların, ihtisas komisyonları ve imar komisyonları hakkındaki düzenlemeleri (ör. Belediye Kanunu Tasarısı madde 26, Büyükşehir Belediyeleri Kanunu Tasarısı madde 14, İl Özel İdare Kanunu Tasarısı madde 18) yetersizdir. Belediye Kanunu tasarısı nüfusu 50.000’in üzerindeki belediyelerin meclislerinde imar komisyonlarının kurulmasını zorunlu kılmaktadır. Bu yetersizdir. Nüfus kriterine bakılmaksızın bütün belediyelerin meclisleinde imar komisyonu kurulması zorunlu hale getirilmelidir.
İmar komisyonlarının; imar, planlama ve şehircilik konularındaki görüşmeleri konunun uzmanları olan teknik personel ile birlikte yapmaları zorunlu hale getirilmelidir. Tasarılarda bu durum, komisyonların keyfiyetine tabidir.
Belediye meclislerinin; imar komisyonu görüşü olmadan, şehir plancıları tarafından hazırlanmış bir plan teklifine dayanmayan bir şekilde imar ve planlama konularında görüşme yapmalarının mümkün olmadığı, yaptırımları ile birlikte net bir biçimde yasalarda yer almalıdır. Tasarıda bu konuda çok genel ve uygulanmaması halinde ne olacağı belirsiz düzenlemeler bulunmaktadır.
Tasarıda göze çarpan bir diğer eksiklik de, yıllık imar programları ile ilgilidir. Belediyelerin yapacakları yatırımları ve imar planlarının uygulama etaplarını belirleyecekleri imar programlarını yapmaları imar kanununun bir gereğidir. Oysa Mahalli İdareler tasarılarında ne belediye ve il genel meclislerine ne de encümenlere bu konuda görev verilmemiştir.
Tasarılarda yer alan “stratejik plan” tanımı ve bununla ilgili düzenlemeler (Belediye Kanunu Tasarısı 41. madde ve İl Özel İdare Kanunu Tasarısı madde 31) oldukça anlaşılmaz ya da anlaşıldığı haliyle son derece yanlış bulunmaktadır. Tasarıda yer alan haliyle bu düzenleme, Belediye Başkanı ile Valiye, mekansal planlama yapma yetkisi vermektedir. Maddelerde tanımlanan; çevre Düzeni Planı gibi mekansal bir plana uygun olarak hazırlanacak olan ve altyapı, ulaşım, çevre, imar, doğal afetler, kültürel mirasın korunması ve benzeri hizmetlere ilişkin orta ve uzun vadeli stratejik plan ile bu planın yıllık dilimleri (imar programları gibi) ifadesi, belediye başkanı ile valiye, bulundukları yerleşmenin mekansal stratejik planlarını yapma yetkisi vermektedir. Bu planların hazırlanması teknik bir iş olup, konunun uzmanlarınca yerine getirilmesi gerekmektedir. Türkiye’de belediye başkanlarının keyfi ve plan kararlarına aykırı uygulamalarından şikayet edilirken, Tasarılar belediye başkanlarını ve valileri mekansal planları yapar hale getirmektedir.
Şayet bu maddede kast edilen stratejik plan, kurumsal stratejiler ve kurumsal hedefler ile bunları içeren çalışma programı ise, yasada o şekliyle açıkça ifade edilmelidir.
Tasarılarda planlama konusu üstü kapalı geçilirken, arsa ve konut üretimi konuları net bir biçimde tanımlanmaktadır (ör. Belediye Kanunu Tasarısı madde 68). Düzenli kentleşmenin sağlanması, yerleşmelerin konut, sanayi ve ticaret alanı ihtiyacının karşılanması için kent planlarının ve mekansal strateji planlarının yapılması gerekir. Oysa tasarılar, yukarıdaki hedeflere ulaşmak için belediyelere, arsa ve konut üretimi yetkisi vermektedir. Arsa üretimi ile konut üretimi, planlama süreci içinde yer alan planlama araçlarındandır. Bu araçlardan hangisinin ne şekilde uygulanacağı planlar ile belirlenebilir. Tasarılar bu konudaki düzenlemeleri ile, bazı planlama araçlarını, asıl amaç olan planlamanın yerine geçirmektedir.
Ayrıca Türkiye’de yaşanan sorun, konut sunumunun yetersizliği ya da konut açığı sorunu değildir. Türkiye’deki kentlerin pek çoğunda ihtiyaç fazlası konut ve ihtiyaç fazlası planlanmış alan bulunmaktadır. Bu gerçeğe rağmen, belediyelerin daha fazla konut ve imarlı arsa üretmelerini sağlamak kaynak israfından başka bir anlam taşımaz.
Arsa ve konut üretimi ile ilgili maddede ayrıca, arsa üretmek ve konut üretmek için belediyelere, kamulaştırma yapma yetkisi tanınmaktadır. Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği durumlarda yapılabilir ve bu durumlar da planlarda belirlenir. Bu Anayasal bir ilkedir. Oysa tasarılarda, bireylere ve kooperatiflere arsa satmak için belediyelerin kamulaştırma yapabilecekleri belirtilmekte olup, anayasaya aykırı bir durum yaratılmaktadır. Örneğin, lüks konut alanları üretmek ya da böylesi konutlar yapmak isteyenlere arsa satmak için kamulaştırma yapılamaz.
Tasarıların önemli eksikliklerinden biri de denetim konusundadır. Yerel yönetimleri genel yetkili konumuna getiren ve onlara pek çok yetki veren kamu yönetimi reformu çalışmaları kapsamında hazırlanan yasa tasarılarında, yerel yönetimler üzerinde ciddi denetim mekanizmaları kurulması gerekir. Oysa durum bunun tersi yöndedir. Bırakın yeni denetim mekanizmaları tanımlanmasını, mevcut denetim mekanzimaları bile zayıflatılmaktadır. Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısında, mali, performans ve hukuka uygunluk anlamında dış denetimin, Sayıştay tarafından yapılacağı belirtilmektedir. Mahalli İdareler tasarılarında ise Sayıştayın yalnızca mali ve performans denetimi yapacağı belirtilmektedir. Dolayısıyla yerel yönetimler üzerinde hukuka uygunluk anlamında bir dış denetim yapılması öngörülmemektedir. Bu önemli bir eksikliktir. Söz konusu maddede İçişleri Bakanlığının bir denetim yapacağı belirtilmekte isede, bu çok yetersiz ve tanımsızdır. Özellikle Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı ile müfettişlik sistemi ortadan kaldırılmışken, İçişleri Bakanlığının denetim yapacağını beklemek yanıltıcıdır. Bu aslında, denetimin yapılmaması anlamına gelmektedir. Özellikle imar ve planlama alanında yaşanan yolsuzlukların ve hukuka aykırı durumların Türkiye’de ulaştığı boyut ve bu konuda yargıya intikal eden konuların çokluğu düşünüldüğünde, denetimin zayıflatılmasının yol açacağı vahim sonuçlar daha iyi algılanabilir. Tasarılar ayrı ayrı ele alındığında görülecektir ki, Büyükşehir Belediyeleri Kanun Tasarısında bu belediyeler üzerinde hiç bir denetim öngörülmemektedir. Tasarının denetime ilişkin hiçbir maddesi yoktur.
Büyükşehir Belediye Kanununda yetkilerle ilgili 7. maddede yer alan bazı ifadeler yanıtıcı, bazıları da yeni sorunlar yaratıcı niteliktedir. Tasarı ile Büyükşehir Belediyelerine “imar ıslah planları” yapımı yetkisi verilmektedir. Oysa bu planların şu an yasal bir dayanağı yoktur. Daha önce çıkarılmış olan bir İmar Affı kanunu kapsamında kısıtlı alanlarda uygulanması öngörülen ve şu an geçerliliği olmayan ıslah planlarının yapımının Büyükşehir Belediyelerine görev olarak verilmesi yanlıştır. Bu durum, belediylere sürekli bir imar affı yetkisi verilmesi çabası olarak değerlendirilebilir.
Bu maddede ayrıca, Büyükşehir Belediye Meclislerinin, ilçe belediyelerinin planlarını tadilen onaylayacağı hüküm altına alınarak, (mevcut durumda böyle bir yetki yok, büyükşehir belediye meclisi ilçe belediyesinin planlarını geri çevirebilir, bu planlar ilçe belediyesinde ikinci görüşmede 2/3 çoğunlukla kabul edilirse, büyükşehir belediye meclisi bu planları onaylamak zorundadır) büyükşehir ve ilçe belediyeleri arasındaki anlaşmazlıklar çözülmeye çalışılmaktadır. Tadilen plan onaylama yetkisi verilmesi bu sorunu çözmeyecek, aksine daha da derinleştirecektir. Tadilen plan onaylama yetkisi aslında, plan yetkisinin dolaylı olarak, tadilen onaylayabilecek kuruma verilmesinden başka birşey değildir. Özellikle ilçe ve büyükşehir belediyeleri arasındaki siyasi farklılaşmalar düşünüldüğünde, burada büyükşehir belediyeleri daha güçlü konuma getirilmek istenmektedir. Oysa yapılması gereken, büyükşehir belediye meclislerinin, ilçe belediyelerinin planları özelindeki itirazlarını; nesnel, bilimsel ve teknik kriterlere dayandırmasını sağlayacak mekanizmaların tanımlanması ve anlaşmazlık durumunda bir üst kurumun hakemliğine başvurulması olabilir.
İl Özel İdare Kanunu Tasarısında da planlama özelinde çok önemli bir çelişki bulunmaktadır. Tasarının 6. Maddesinin c fıkrası ile 11. maddesinin c fıkrası tuhaf bir biçimde çelişmektedir. 6. Maddenin c fıkrası ile, İl Özel İdarelerine Çevre Düzeni Planı yapma ve yaptırma yetkisi verilmektedir. Tasarıda bu planlara ilişkin onay yetkisi ise verilmemektedir. 11. maddenin c fıkrası ise, il genel meclislerine yani il özel idarelerine, belediye ve mücavir alan sınırları dışında kalan yerlerde imar planlarını görüşmek ve onaylamak yetkisi vermektedir. Burada da imar planlarını yapmak ve yaptırmak yetkisi tanımlanmamıştır. Şayet bu iki madde birbirlerine referansla yazılmışsa, yani 6. maddenin c fıkrasında verilen plan yapımı, yaptırılması yetkisinin, görüşme ve onaylama boyutu 11. maddenin c fıkrasında tanımlanmaya çalışılmışsa, ciddi kavram kargaşaları ortaya çıkmaktadır. Zira Çevre Düzeni Planları ile imar planları farklı planlardır.
Eğer bu maddeler birbirlerini refere etmiyorlarsa, ortaya çıkan durum daha da vahimdir. Zira Çevre Düzeni Planlarının yaptırılması ve onaylanması yetkilerine ilişkin olarak, yakın geçmişte Çevre Bakanlığı ile Bayıdırlık ve İskan Bakanlığı arasında ciddi ihtilaflar yaşanmıştır. Her iki kurum birbirlerini dava etmişler ve konu Başbakanlığın hakemliğine kadar uzanmıştır. En son Çevre Bakanlığı ile Orman Bakanlığının birleştirilmesi aşamasında Çevre Düzeni Planlarını yapma ve onaylama yetkisi, eski tarihli başvurularda Bayındırlık ve İskan Bakanlığı yetkili olmak kaydıyla, Çevre ve Orman Bakanlığına verilerek ortam biraz yatıştırılmıştır. Mahalli İdareler Tasarılarında şayet, İl Özel İdarelerine Çevre Düzeni Planı yapma yaptırma yetkisi verilmek isteniyorsa, bu alandaki yetki dağınıklığı ve karmaşası daha da artacaktır.
Bu maddelerin biribirlerini refere etmemesi halinde ortaya çıkan bir sorun da verilen yetkilerin eksik oluşudur. 6. maddede İl Özel İdarelerine Çevre Düzeni Planı yapımı ve yaptırılması yetkisi verilmekte ancak onaylama yetkisi tanımlanmamakta, yine 11. madde de imar planlarını onama yetkisi verilmekte ama bu planları yapma ve yaptırma yetkisi verilmemektedir.
Bu maddeler özelindeki karışıklıklar, tasarıları hazırlayanların, planlama ve şehircilik konularındaki temel kavramlardan ve yetki sorunlarından bihaber olduğu izlenimini yaratmaktadır.
Yasa tasarıları, belediyeler üzerinde son derece belirsiz vesayet düzenlemeleri de içermektedir. Örneğin Belediye Kanun Tasarısının, Meclisin Feshi başlıklı 32. maddesinin b fıkrasındaki düzenleme son derece genel ve belediyeler üzerinde nasıl ve ne şekilde uygulanacağı belirsiz bir vesayet getirmektedir. Bu yetkinin siyasi olarak kullanılma tehlikesi çok açıktır.
Tasarılarda, kentlilerin yönetime katılımını öngören maddelerden en önemlisi Kent Konseylerine ilişkin olandır. Ancak bu maddelerdeki düzenlemelere bakıldığında, kent konseylerine ilişkin bağlayıcı hükümlerin olmadığı, bunların yalnızca göstermelik biçimde tasarılarda yer almasının istendiği anlaşılmaktadır. Hali hazırda da karar alma süreçlerinde tanımlı bir katılımı ve yetkisi olmayan kent konseyleri ve benzeri ortamlar oluşabilmektedir. Tasarılar bu alanda yeni ve ilerici bir durum getirmemektedir.
Gelişmiş demokrasilerin pek çoğunda, özellikle yerel yönetimler yaşayanların sürekli denetimine açık olarak örgütlenmektedir. “Geri Çağırma” yetkisi böylesi bir mekanizmanın gereği olarak kullanılmaktadır. Yaşayanlara, seçilen yöneticilerden memnun olmamaları halinde onları geri çağırma yetkisi verilmektedir. Oysa mahalli idareler tasarılarında, belediye ya da il genel meclislerinin feshi, görevinin sona ermesini düzenleyen maddelerde, yurttaşlara “geri çağırma” yetkisi verilmesi düşünülmemiş, bu yetki yalnızca merkezi kurumlar için tanımlanmıştır.
ÖZETLE, mahalli idareler tasarıları incelendiğinde, tasarılara konu olan idari birimler alanında çok yeni ve ilerici düzenlemelerin olmadığı, kısmi revizyonlarla yetinildiği anlaşılmaktadır. Türkiye’de planlama ve şehircilik alanında yaşanan sorunları çözecek, ilerici ve yeni düzenlemeler tasarılarda yer almamaktadır. Özellikle belediyelerin yapısal sorunlarını giderecek, bunları etkin ve düzenli kamu hizmeti üretebilecek güçlü yerel idari birimler haline getirecek düzenlemeler bulunmamaktadır. Oysa Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile pek çok yetki yerel yönetimlere devredilmektedir. Ancak yerel yönetimler bu yetkileri doğru, etkin ve gereği gibi kullanmalarını sağlayacak bir yapıya kavuşturulamamaktadır. Bu durumda, tüm bu tasarılarda yer yer açıkça yer yer zımnen yer alan kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi niyetinin gerçekleşeceği düşünülebilir. Yerel yönetimlerin sahip oldukları ancak yerine getirmeleri mümkün olmayacak pek çok yetkisi, özel sektöre kullandırmak durumunda kalınacak ve yerel yönetimler eliyle kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi marifetiyle özel sektör desteklenecektir.