TBMM‘de görüşülmekte olan, yeni 13 büyükşehir belediyesi kurulması ve büyükşehir belediye sınırlarının il sınırlarına kadar genişletilmesine ilişkin "Büyükşehir Belediye Kanunu Değişikliği Tasarısı" hakkında TMMOB Şehir Plancıları Odası tarafından hazırlanmış olan Değerlendirme Raporunu, kamuoyu ile paylaşıyoruz.
TMMOB ŞEHİR PLANCILARI ODASI
BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KANUNU DEĞİŞİKLİĞİ
DEĞERLENDİRME RAPORU (10.10.2012)
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı, 27 Ekim 2013 tarihinde yapılması öngörülen yerel seçimler nedeniyle, kısa süre içinde yasalaştırılmak amacıyla hızla hazırlanarak TBMM`ne getirilmiş, konu hakkında ilgili kurumların, birliklerin, belediyelerin, sivil toplum örgütlerinin ve meslek odalarının görüşleri alınmamıştır.
Yerel yönetim açısından önemli değişimlere karşılık gelen düzenleme ile Türkiye`de var olan belediye sayıları önemli oranda azalmakta, 1591 belde belediyesi ile 16082 köyün tüzel kişiliği sona ermekte, 29 il özel idaresi de kapatılmaktadır. Kapatılan belde belediyelerinden 559`u büyükşehir olmayan illerdeki belde belediyeleriyken, 1032`si ise büyükşehir belediyesi olan illerde bulunmaktadır.
Türkiye`de var olan belediye sayısı 2000 yılında 3.228 düzeyindeyken, Büyükşehir Yasası ve Belediye Yasası`nda yapılan değişiklikler sonucu gerçekleşen kapanmalarla, 2009 yılı yerel seçimleri sonrasında, 2010 yılında bu sayı 2.950`ye inmiştir. Bu kez yapılan değişiklikle 1591 belediyenin kapanmasıyla bu sayı 1.359`a inmektedir. Bu sayıya yeni kurulan ilçe belediyelerinin eklenmesiyle 1.384`e yükselmiştir. Son 10 yılda ülke genelinde belediye sayısının yaklaşık % 60 azalması anlamına gelen böylesi bir düzenleme, ülkemizin yerel yönetim sistemi açısından önemli bir değişim anlamına da gelmektedir.
1. Büyükşehir Belediyesi Sınırlarının İl Sınırlarına Genişletilmesi;
5216 sayılı Yasa kapsamında, Büyükşehir Belediyesi sınırlarının 2004 yılında pergel ile genişletilmesi sonrasında yaşanan 8 yıllık deneyim ve büyükşehir sınırları il geneli olan İstanbul ile Kocaeli illerinde yaşanan deneyim göstermiştir ki, büyükşehir-ilçe arasında var olan mevcut yasal yetki ve güç dağılımı ile bu sistemde hizmetlerin aksamadan sürdürülmesi olanaklı değildir.
Bugüne kadarki uygulama, il sınırları içindeki yerleşmelere ve bu yerleşmelerde yaşayan vatandaşlara belediye hizmetlerinin eksik ve pahalı hizmet olarak yansımasına neden olmuştur. Bir yandan hizmete ulaşmak zorlaşırken, diğer yandan alınan hizmetler (su, kanalizasyon vb.) pahalılaşmıştır. Geçmişte belediye sınırları dışında, köylerde yaşayanlar ile küçük beldelerden mahalleye dönüşenlerde yaşayanlar açısından yoksullaşmaya neden olacak gelişmeler yaşanmıştır.
Mevcut yetki ve güç dağıtımı ile sınırların genişlemesi, belediye hizmetleri açısından hizmetin de genişlemesi ve yaygınlaşması anlamına ne yazık ki gelmemektedir. Tam aksine, Genişletilen sınırlar, belediyelerin ve seçilen belediye başkanının toplumdan kopması anlamına gelmektedir.
Örneğin; Manisa`da toplam yerleşim yeri sayısı; ilçe, belde, köy ve bağlıları ile birlikte 1584`dür. Üstelik bugünkü il merkezi ile ilçelerdeki mahalle bölünmeleri hiç katılmadan bu sayıya erişilmektedir. Büyükşehir belediye başkanı seçilecek bir kişinin, mesafelerden bağımsız biçimde, yönetme yetkisine sahip olduğu tüm yerleşmeleri dönem boyunca yalnızca 1 kez gidip görmek ve ziyaret etmek istemesi ve her gün bir yerleşmeye gitmesi durumunda görev süresi bu ziyaretler için dahi yeterli olmamaktadır. Üstelik bu hesaplamada, ilçelerdeki mahalle bölünmeleri hiç dikkate alınmamıştır.
2. Tüm Köy Ve Beldelerin Mahalleye Dönüştürülmesi;
Yasa tasarısı ile büyükşehire dönüşen illerin sınırları içindeki tüm köy ve beldelerin mahalleye dönüştürülmesi, yerel yönetim kültürünün pek çok yerleşmeden silinmesine, ortadan kalkmasına neden olacaktır. Oysa ki, Anadolu topraklarında bugüne kadar varlığını sürdürmüş yerleşmelerin bir bölümünde belediye kültürü, Cumhuriyet`ten de eskidir.
Örneğin; bu Yasa ile kapatılması ve mahalleye dönüşmesi öngörülen İzmir`in Ödemiş ilçesi, Birgi Beldesi`nde belediye teşkilatının kuruluş tarihi 1889`dur. Osmanlı öncesinde, Aydınoğlu Beyliği`ne başkentlik yapmış, yerleşim tarihi ilk çağlara uzanan bir yerleşmenin 123 yıllık belediyesi kapatılırken, önemli bir yerel yönetim kültürü de ortadan kaldırılmakta ve yok edilmektedir.
Yüzyılı aşkın süredir varlığını koruyan bir yerel yönetim biriminin, yeterli tartışma yapılmadan kapatılması, belde yaşayanlarına hiç söz hakkı verilmemesi, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı`nın "yerel yönetimlerin sınırlarında, bir referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz" ilkesine açıkça aykırıdır.
Diğer yandan, ayrımsız biçimde beldelerin kapatılması sonucunda en yakın belediye hizmetinin ilçe merkezinden karşılanacak olması nedeniyle, hizmete erişimde ve kararlara katılımda, ciddi sorunlar yaşanacaktır. Bu durum Anayasa`nın 127`nci maddesinde yer verilen "yerinden yönetim" ilkesi ile bağdaşmayacaktır.
Özellikle turizm açısından önem taşıyan bazı yerleşmelerde, belediye teşkilatının kapanması, hizmetin daha uzak bir merkezden verilmeye çalışılması, bu bölgelerde hizmetlerde kısa süre içinde büyük aksamalara neden olacaktır. Örneğin; Muğla`da, Marmaris ilçesi ile bu ilçenin mahallesine dönüşecek olan, yaz aylarında büyük nüfus çeken Bozburun Beldesi arasındaki mesafe 51 km`dir.
3. Yeni İlçelerin Ve Belediyelerin Oluşturulması;
Yeni belediyelerin kurulmasında, ilçelere endekslenmiş bir düzenlemeye gidilmesi, mevcut ilçeler dışında, geçmişte belde olan kentlerden kopuk az sayıda yeni ilçe belediyesinin oluşturulması, belediyelerin mekânsal dağılımında dengesizliği büyütmüştür. Büyükşehire dönüşen illerin merkezlerinde bir büyükşehir belediyesi, bir ya da iki ilçe belediyesi oluşturulması, merkez açısından belediye sayısında bir artışa neden olsa da, coğrafi yapı ve iklim koşulları da dikkate alındığında, geniş alana yayılan diğer ilçelerin sınırları içinde hizmette önemli aksamalar yaşanacaktır.
Diğer yandan, yeni ilçelerin büyük bölümü, aslında il belediyelerinin var olduğu il merkezlerinde bölünme ile oluşturulmuştur. Yapılan düzenleme ile bir yandan ilin genelinde belediyeler halktan uzaklaşırken, kent merkezlerinde ise belediye sayısında artış yaşanmış, karmaşaya davetiye çıkarılmıştır.
Zorlama karar ve bölünmelerle kentler parçalanarak ilçe ve belediye oluşturulmaya çalışılırken, yerleşmenin tarihiyle, kültürüyle ne derece bağdaştığı tartışmalı, atama isimlendirmelerle yerleşmeler kendi tarihlerinden ve kültürlerinden uzaklaştırılacaktır.
Bu yasayla büyükşehir belediyesinin ilçe belediyesi haline gelen ilçe belediyelerinin büyük bölümü teknik eleman ve donanım açısından zayıftır ve günümüzde yalnızca ilçe merkezine bile hizmet götürmekte zorlanmaktadır. Bu ilçe belediyesi yapısını hiç güçlendirmeden, kapanan beldelerden gelecek az sayıda personel ile destekleyerek, geniş bir coğrafyaya hizmet götürmesini beklemek fazla iyimserlik olacaktır.
4. İl Özel İdarelerinin Kapatılması;
Cumhuriyetin kurulduğu günden bu yıllara kadar, köylerde yapılmış yatırımların büyük bölümünde pay sahibi olan, köylere hizmet vermekteyken geçmişte sırayla kapatılmış olan; Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü, YSE Genel Müdürlüğü gibi kurumlardan sonra, İl Özel İdareleri de 29 ilde ortadan kalkmaktadır.
İl Genel Meclisi ile bir bütün olarak düşünüldüğünde, aynı zamanda bir yerel yönetim birimi niteliği de taşıyan İl Özel İdarelerinin kapatılması sonucunda, hizmet verdiği alanlar açısından büyük bir boşluk oluşacak, köylere hizmet götüren diğer kurumların kapatılması sonrasında yaşanan karmaşa ve hizmet eksikliğinin bir benzeri önümüzdeki yıllarda kaçınılmaz olarak yaşanacaktır.
5. Yatırım İzleme Ve Koordinasyon Merkezlerinin Kurulması;
Merkezi idarenin, yerel yönetime müdahale ucu gibi tasarlanmış olan yeni yapılanmanın ortaya çıkışının, İl Özel İdarelerinin kapatılmasından kaynaklanacak boşluğu ortadan kaldırmak olduğu görülmektedir. Ancak bu yeni yapı, bir yandan yerelleşme iddiaları bulunan bir anlayışın, aslen merkezileşmeye doğru gittiğini de göstermektedir.
Yapılan bu düzenlemeler birlikte okunduğunda, günümüzde İl Genel Meclisi aracılığıyla, seçilmiş yerel karar vericilere ait olan, yerel yatırımlara yönelik bazı karar ve tercihler, doğrudan merkezi idarenin atanmış görevlilerine alınmaktadır. Bu durum yerelleşme iddiaları açısından önemli bir tezattır.
6. Büyükşehirler Dışında 559 Belde Belediyesinin Köye Dönüştürülmesi;
Yasa ile yalnızca büyükşehir belediyesi olan illerde değil, diğer illerde de 559 belediyenin nüfusun 2000`in altına düşmesi nedeniyle kapatılması öngörülmüştür. Yalnızca nüfus kriterini esas alan bir düzenlemenin ülkeyi yanlışa götürmesi kaçınılmazdır. Böylesi bir düzenleme, hizmetin yerelden sağlanması ve toplumun kararlara katılması açısından büyük dengesizliklere neden olacaktır.
Bu kapsamda, yapılan düzenleme ile Örneğin; Afyonkarahisar ilinde var olan 89 belde belediyesinin 50`si kapanmakta ve köye dönüşmektedir. İl sınırları içindeki beldelerin % 56`sı kapanır ve köye dönüştürülürken, bu yerleşmelere ilişkin hizmetlerin İl Özel İdaresi tarafından verilmesi öngörülmektedir. Ülkenin büyükşehire dönüştürülen bazı illerinde İl Özel İdareleri kapatılırken, bazı illerinde ise tam tersine daha da güçlendirilmekte, görev ve sorumluluk alanı daha da genişlemektedir. Bu ikili anlayış ülkemizde yerel yönetim sistemini ilkesizliğe ve çöküşe sürükleyecektir.
7. Köylerde Yapılan Yapıların Ruhsatlı Sayılması;
Yasa tasarısının Geçici 1`inci maddesinin 15`inci fıkrasında yapılan düzenleme ile köy tüzel kişiliği ortadan kalkan ve mahalleye dönüşen yerleşmelerdeki mevcut yapıların statüsüne ilişkin bir düzenlemeye yer verilmiştir.
"Bu Kanunla mahalleye dönüşen köylerde, bu Kanunun yayımlandığı tarih itibariyle, 25/4/2006 tarihli ve 5490 sayılı Nüfus Hizmetleri Kanununa göre oluşturulan Ulusal Adres Bilgi Sistemine kayıtlı konut, entegre tesis niteliğinde olmayan ve imar planı gerektirmeyen tarım ve hayvancılık amaçlı yapılar ile bu yerlerde oturanların ihtiyaçlarını karşılayacak bakkal, manav, berber, fırın, kahve, lokanta, tanıtım ve teşhir büfeleri ve yerleşim yeri halkı tarafından kurulan ve işletilen kooperatiflerin işletme binası gibi yapılar usulüne göre ruhsatlandırılmış sayılır."
7.1. Mahalleye dönüşen köylerde bulunan ve Ulusal Adres Veri Tabanına kayıtlı tüm yapıların ruhsatlı sayılması gibi bir uygulama, ayrımsız biçimde imar affı anlamına gelmektedir. Önemli bir bölümü kaçak yapı niteliğinde olan ve bir bölümü hakkında yıkım kararı bulunduğunu tahmin ettiğimiz bu yapıların, hiçbir teknik incelemeden geçirilmeden, yasallığı/yasadışılığı sorgulanmadan ruhsatlı sayılması kabul edilemez bir yaklaşımdır.
Böylesi bir karar, köylerimizi yozlaştıran, kıyı alanlarını işgal eden, sit alanlarını ve korunması gereken doğal değerleri tahrip eden ve aslen yıkılması gereken tüm yapıların da bir anda affedilmesi anlamına gelmektedir.
Bu kararın vahim sonuçları, bu yerleşmelerde yaşanacak ilk depremde ortaya çıkacaktır. Bir yandan Afet Riskinin Azaltılması amacıyla riskli yapıların yıkılmak istendiği bir ortamda, kaçak yapılmış ve salt bu nedenle dahi "riskli yapı" niteliğine sahip olan yapıların affı kabul edilemez bir çelişkidir.
7.2. Diğer yandan tam anlamıyla imar affı olan bu düzenleme, 29 il sınırları içinde geçerli, diğer illerde geçerli olmadığı gibi, aynı il içinde farklı yasallıklara karşılık geldiğinden Anayasanın 10`uncu maddesinde yer verilmiş olan "Kanun Önünde Eşitlik" ilkesine aykırıdır. Yasalaşması sonrasında konunun Anayasa Mahkemesi`ne taşınması durumunda, alınacak karar ile imar affının tüm ülke sathına yayılması olasıdır.
Söz konusu maddede;
"Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.
Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar"
denilmiştir. Buna göre, yapılacak yasal düzenlemelerde aynı durumda olan kişilere yönelik kararların eşitlik ilkesine uygun verilmesi gereklidir. Ancak, düzenleme ile yalnızca "bu kanunla mahalleye dönüşen köyler" tanımlaması yapıldığı da dikkate alındığında, eşitlik ilkesine üç farklı aykırılığın oluştuğu tespit edilmektedir.
Bu kapsamda;
a- Geçmişte pergelle belirlenmiş sınırlar içinde kalan ve mahalleye dönüşmüş olan benzer köylerde bu hüküm geçerli olmamaktadır. Üstelik, Ankara, İstanbul, İzmir gibi mevcut büyükşehirlerin mevcut sınırları içinde geçmişte mahalleye dönüşmüş olan köyler için bu hüküm uygulanamazken, bu köylere komşu olup, bu yasaya kadar "orman köyü" olarak varlığını sürdürmüş köylerdeki tüm yapılar "ruhsatlı" sayılmaktadır. Bu durum, aynı il içinde, aynı yasallıkta olan köy evlerinin sahipleri açısından bariz bir eşitsizlik anlamına geleceği gibi, belediyeler açısından da çözümsüzlüğün ortaya çıkmasına neden olacaktır.
b- Bir diğer aykırılık, Büyükşehir olan iller ile büyükşehir olmayan illerde bulunan ve günümüzde yasal açıdan durumları aynı olan köylerdeki yapılar arasında ortaya çıkan farklılaşmadır. Tasarının yasallaşmasıyla, Örneğin; Büyükşehir haline gelen Balıkesir`de köylerde bulunan tüm kaçak yapılar ruhsatlı sayılırken, komşu Çanakkale köyleri açısından bu uygulama söz konusu olmayacaktır.
c- Eşitlik ilkesine üçüncü aykırılık, kapatılan ve mahalleye dönüşen beldeler için söz konusudur. Bu beldelerden bir bölümü oldukça eski belediyeler olsa da, bir bölümü geçmişte köy statüsüne sahipken yakın dönemde belediye olmuştur. Yapılan "imar affı" nitelikli düzenlemede bu yerleşmelerdeki yapılar da kapsam dışıdır. Bu durum da Anayasanın eşitlik ilkesine aykırıdır.
Ortaya çıkan aykırılığın giderilmesi amacıyla, ruhsatlı sayılma durumunun genişletilmesi, her ne kadar Anayasa açısından eşitliği getirecek olsa da, aslen yanlış bir karar olan bu düzenlemenin daha da yaygınlaşması anlamına gelecektir. Bu nedenle, Yasa hazırlıkları aşamasında tespit edilmiş bu sorunun çözümünün, daha kapsamlı tartışmalarla ve imar mevzuatı içinde düzenlenmesi yerinde olacaktır. Bu nedenle düzenlemeden kesinlikle çıkarılmalıdır.
8. Köylere yönelik tip proje uygulamasının getirilmesi,
Yasa ile tüzel kişiliği kaldırılan ve mahalleye dönüşen köylerde "yörenin geleneksel, kültürel ve mimari özelliklerine uygun tip mimari projeler" yapılması ve bu projelerin uygulanması öngörülmüştür. Mahalleye dönüşen ve "ruhsatlı yapılaşma" kavramı ile tanışacak olan köylerde kısa süre içinde ortaya çıkacak olan karmaşanın giderilmesi açısından bir çözüm arayışı gibi düşünülmüş olan bu düzenleme ile köylerimizin tek tip yapılarla donatılması riski ortaya çıkacaktır.
Yasa ile köy tüzel kişiliğini yani kimliğini yitiren bu köyler, böylesi bir uygulama ile de kimliğinden tümüyle uzaklaşma ve kendi kültürüne yabancılaşma riski ile karşı karşıya kalacaktır. Her ne kadar düzenlemede "yörenin geleneksel, kültürel ve mimari özelliklerine uygun tip mimari projeler" tanımlaması getirilmişse de, özellikle belediyelerin teknik, mimari ve sanatsal kapasitesi düşünüldüğünde, projelerde başarıdan çok hayal kırıklığı yaşanması olasılığı büyüktür. Bu durum, yerel kimliğin bugüne kadar gelebildiği bazı köylerin de taklit yapılarla dolması, kimliğinden uzaklaşmasına neden olabilecektir.
9. Diğer Düzenlemeler;
9.1. Yasa Tasarısının 5`inci maddesinin 24`üncü fıkrası ile köy, kasaba, ilçelerde toplanacak tüm otopark paralarının büyükşehir belediyesine aktarılması öngörülmüştür. Görev açısından otopark yapım görevi düzenleme içinde paylaşılabilir görevler arasında yer almaktadır. Büyükşehir Belediyeleri, merkeze uzak olan ilçelerde otopark yapım yetki ve görevini devretse de bu düzenlemeye göre paranın tümüyle büyükşehir belediyesine gitmesi söz konusu olacaktır. Buradaki düzenlemenin, görevin devri halinde ilgili ilçe belediyesine aktarılması yönünde olması gereklidir.
9.2. Tasarının 5`inci maddesinin 40, 41 ve 42`nci fıkralarında il sınırları içindeki tüm yerleşmelere ve tüm vatandaşlara yönelik olan "yol", "kanalizasyon" ve "su" harcamalarına katılma payı alınmasına ilişkin düzenlemede değişiklik yapılmış ve mutlak biçimde "alınır" olan ifade "alınabilir" olarak değiştirilmiştir. Her ne kadar zorunlu olmaktan çıkarılmış olsa da, özellikle mahalleye dönüşen köylere yönelik bir ayrımın bulunmaması, köylerde yoksullaşmaya neden olacak, vatandaş ile belediyeler arasında önemli çatışmalara neden olabilecektir.
9.3. Tasarının Geçici 1`inci maddesinin 16`ncı fıkrasında; tüzel kişiliği kaldırılan köylerden 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca alınması gereken vergi, harç ve katılım paylarının 5 yıl süre ile alınmayacağına ilişkin düzenleme yapılmıştır. Aynı fıkrada ayrıca içme ve kullanma suyu ücretleri de 5 yıl süre ile en düşük tarifenin % 25`ini geçmeyecek biçimde sınırlanmıştır. Bu fıkra hükmünün 2004 yılında mahalleye dönüşen yerer için de uygulanması öngörülmüştür.
Düzenlemede, 5 yıldan sonrası için hiçbir kısıtlama ve sınırlamanın olmaması, sorunları 5 yıl ertelese de, 8 yıl önce düzenleme yapılan köyler için bugün geri atım atılıyor olması da dikkate alındığında, bunun çözüm olamayacağı açıktır. Bu düzenleme özellikle köylerde yoksullaşmayı daha da büyütecektir.
TMMOB ŞEHİR PLANCILARI ODASI
Necati Uyar
TMMOB Şehir Plancıları Odası Genel Başkanı
