"İMAR VE ŞEHİRLEŞME KANUN TASLAĞI" HAKKINDA TMMOB ŞEHİR PLANCILARI ODASI'NIN GÖRÜŞÜ
DUYURULAR
Görüş oluşturulması aşamasında, Antalya Şubemiz ve Konya Temsilciliğimiz yazılı görüş iletti. Ankara'da oluşturulan komisyon çalışmalarına, Mehmet Gürkan, Kudret Kayı, Nevzat Can, Bülent Tanık, Ümit Özcan, Özgür Demir, Leyla Erson, Perihan Kiper, Melih Ersoy, Serdar Karaduman, Remzi Sönmez, Yaser Gündüz, Aynur Y. Çakır ve Erhan Demirdizen katıldı. Yine komisyon çalışmalarında değerlendirilmek üzere üyelerimizden Semahat Özdemir, Çağatay Keskinok ve Mehmet Çubuk yazılı görüş bildirdi. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından hazırlanarak, 14 Eylül 2001 tarih ve 96061-21458 sayılı yazı ile dağıtımı yapılan "İmar ve Şehirleşme Kanunu Taslağı" hakkında Odamız bünyesinde oluşturulan komisyon tarafından aşağıdaki görüş hazırlanmıştır.
"İmar ve Şehirleşme Kanun Taslağı", genel olarak geçerli gerekçelere dayanmaktadır. Yasalaştığı 1985 yılından sonraki 16 yıllık döneme bakıldığında, 3194 Sayılı İmar Kanununun alanına giren pek çok yeni gelişme olmuş ve Kanunun gözden geçirilmesi ciddi bir ihtiyaç haline gelmiştir.
Bu açıdan bakıldığında, Eylül 2001 tarihli Taslak, uygulamadan kaynaklanan çeşitli sorunların çözümlenmesine yönelik yeni düzenlemeler getirmekte; bazı yasal boşlukların ve belirsizliklerin giderilmesi bakımından tutarlı katkılar öngörmektedir.
"İmar ve şehirleşme" konularını yakından ilgilendiren, kentsel çevrenin yapılaşması sürecinde doğrudan etkisi olan, yürütülmesinde farklı kurumların yetkili olduğu çok sayıdaki yasanın (...) uygulanmasından kaynaklanan eşgüdüm sorunu bu Taslakta yerinde bir biçimde saptanmaktadır. Bu bağlamda da, yeni kanunun bir tür 'çerçeve yasa' niteliğinde olması öngörülmüştür. Taslağın bu kaygılarla hazırlandığı anlaşılmaktadır.
Söz konusu Taslağın 'çerçeve yasa' olmak dışında 'reform' niteliğinde bir düzenleme olduğuna ilişkin de iddiaların zımni olarak benimsendiği saptanmaktadır. Türkiye'de fiziki planlama konusunun ve genelde imar düzeninin 'reform' niteliğinde köklü bir değişikliğe gereksinme duyduğu açıktır. Ancak, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanarak görüş istenen Taslak, Türkiye'de ilgili kamuoyunun taleplerini yansıtan bir 'imar mevzuatı reformu' niteliğini taşımamaktadır. Bu çerçevede, Taslağın maddeleri hakkında ayrıntılı görüş bildirmenin gereği bulunmamakta; genel olarak Taslağın lafzına/ruhuna ilişkin saptamaların yapılması yeterli bulunmaktadır. Ancak, Taslağın bir sonraki aşamada Hükümet Tasarısı haline gelmesi durumunda, maddeleri üzerinde ayrıntılı bir görüş hazırlanması daha anlamlı bulunmaktadır.
Nitekim, Taslak, kendi içinde tutarlı gerekçelerle saptadığı 'çerçeve yasa' niteliğini, içeriği ve biçimi itibariyle yeterince yansıtamamaktadır. 'Çerçeve yasa'dan başlıca beklenti, farklı yasal düzenlemeler tarafından çeşitli kurumlar arasında yaşanan 'planlamada yetki karmaşası'na kalıcı ve köklü bir çözüm getirmesidir. Oysa bu Taslakta bu türden bir çözüm geliştirilmemektedir.
İmar ve Şehirleşme Kanun Taslağı, içerik itibariyle de köklü değişiklikler getirmekten uzak bir yapıda hazırlanmıştır. Mevcut 3194 Sayılı Kanuna ilişkin yapılan başlıca eleştirilerden birisi, imar planının uygulama araçlarını yeterince tanımlamamakta olmasıdır. Mevcut mevzuattaki başlıca uygulama aracı, 3194 sayılı İmar Kanununun 18.maddesiyle tanımlanan "düzenleme ortaklık payı"dır (DOP). Taslak da, DOP dışında yeni bir araç geliştirmemekte, yalnızca düzenleme ortaklık payı oranının kısmen artırılmasını yeterli görmektedir. Diğer yandan, vurgulamak gerekir ki, ülke genelinde düzenleme ortaklık payının, imar mevzuatının -mevcut haliyle- ruhuna uygun olarak geniş bir uygulama alanı bulunduğunu söylemek de mümkün değildir. Başka bir ifadeyle, DOP aracı ülke koşullarında 'aşılmış' konumda değildir. Ancak bu, imar mevzuatının kapsamlı bir değişime tabi tutulması ve yeni uygulama araçlarının tanımlanması ihtiyacını ortadan kaldırmamaktadır.
Mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu ve Yönetmeliklerine ilişkin yapılan başlıca eleştirilerden biri de, bu yasal düzenlemelerin planlamayı bir plan elde etme ve uygulama süreci olarak değil, bir 'yetki' sorunu olarak ele alması ve planların yapımı, yaptırılması ve onaylanmasındaki yetkiler ve yetki paylaşımının sağlanmasıyla sınırlı kalmasıdır. Oysa, yukarıda kısmen vurgulandığı gibi, yeni uygulama araçlarının yanısıra, planların uygulanmasında finansman ve yönetim boyutlarına ilişkin süreçlerin tasarlanması ve modellenmesi de kapsamlı bir imar ve planlama mevzuatından beklenmektedir. Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanan Taslak söz konusu modellere işaret eden bir düzenleme öngörmemektedir. Bu haliyle de mevcut durumun kendi içinde iyileştirilmesi çabasından öteye geçememektedir.
Son yıllarda imar ve yapı konularında giderek yoğun bir biçimde gündeme gelen 'denetim' konusu Taslakta da kendine yer bulmaktadır. İşlevsel bir kamusal denetim yerine, daha çok 'katılım' niteliğinde bir denetim yapısı öngörülmektedir. Ama 'planların elde edilmesine katılım' konusunda ihtiyacı karşılayan kapsamda bir mekanizma da geliştirilmemektedir. Kaldı ki, aslolan yapım sürecinin iyileştirilmesi iken, yapım sürecinin dışarıdan denetlenmesine gündemdeki Taslak da gereğinden fazla anlam atfetmektedir.
Mevcut imar mevzuatı ve uygulamalarda yaşanan belli başlı tartışma konularından biri de, 3194 Sayılı İmar Kanununun 9. maddesindeki Bayındırlık ve İskan Bakanlığının plan onama yetkisiyle ilgilidir. Bakanlığın son yıllarda 9. maddeye göre yaptığı plan onamalarında şehircilik ilkeleri ve kamu yararı bakımından savunulması güç uygulamalar yaptığı bilinmektedir. İstanbul'da Koç Üniversitesi alanı ile ilgili yaşanan gelişmeler ve Ankara'da Başkent Hastanesinin kat artışı ile ilgili plan değişikliği konuları, Bakanlığın 9. madde uygulamalarına dair çarpıcı örneklerdir. Mevcut imar mevzuatına ilişkin köklü bir değişiklik çalışması ya da kapsayıcı bir yenilik girişiminden, Bakanlığın bu türden teknik olarak tartışmalı uygulamalarının yasal dayanaklarının ortadan kaldırılması beklenmektedir. Bakanlıkça iletilen Taslak, İmar Kanununun 9. maddesiyle tanımlanan 'istisnai' plan onama yetkilerine ilişkin yeni bir çözüm getirmemekte ve mevcut durumu kalıcılaştırmaktadır.
Taslağın yerel yönetimlerin planlama yetkileriyle ilgili olarak açılım getirmekten uzak olması; planlama yetkilerinin kullanımının Bakanlık merkezli bir bakış açısıyla ele alınması da dikkat çekici bir yaklaşım olarak belirlenmektedir. Oysa, Hükümetin gündeminde bulunan Yerel Yönetimler Yasa Tasarısı, başta büyükşehir belediyeleri olmak üzere, belediyelerin ve genel olarak yerel yönetimlerin yapabilirliğinin artırılması perspektifine dayandırılmıştır. Eğer bu Taslak da bir Hükümet tasarısı haline gelecekse, yerel yönetimler yasa tasarısı ile arasındaki söz konusu çelişkilerin çözüme kavuşturulması ve Taslaktaki Bakanlık yetkilerinin gözden geçirilmesi gerekecektir. Taslak, önemle vurgulanmalıdır ki, yerel yönetimlerin kullandığı planlama yetkilerinin bir bölümünü doğrudan ve dolaylı olarak Bakanlığa aktarmaktadır. Oysa böyle bir düzenleme mevcut imar ve planlama sistemindeki sorunların çözümüne ilişkin hiçbir potansiyel vaat etmemektedir.
Planın elde edilmesi ve uygulanması aşamaları kadar, planın başarısını belirleyen faktörlerden biri de, planlama öncesi süreçlerin ne ölçüde yeterli veriyle desteklendiği konusudur. Bu noktadan bakıldığında, fiziki planlama sistemimize ilişkin yaşanan başlıca sorunlardan birisi, mekansal veri bankalarının kurulmamış olmasıdır. Reform niteliğindeki bir imar mevzuatı çalışmasından beklenen, illerde böyle bir veri bankasının oluşturulmasına ve bunların erişilebilirliğinin sağlanmasına yönelik düzenlemeler getirmesidir.
Taslağın tanımlar bölümünde, "zorunlu kademeli birliktelik" ilkesi doğrultusunda planların belirli bir hiyerarşi içinde tanımlanması biçiminde olumlu bir çaba görülmektedir. Ancak, planların bu bölümde olduğu gibi ismen tanımlanması anılan ilkenin sağlanması ve bu konudaki mevcut sıkıntıların giderilmesini sağlamakta yetersiz kalacaktır. Planlar arasında kademeli birliktelik ilkesi daha açık bir biçimde tanımlanmalıdır. Bu bölümde tanımlanan her bir plan ölçeklerinin kimler tarafından yapılacağı/yaptırılacağı ve bunlara ilişkin yöntemlerin neler olacağı konularında ayrıntılı açıklamaya taslağın ilerleyen bölümlerinde yer verilmemiştir. Türkiye'nin mevcut idari örgütlenmesi dahilinde bölge ve alt bölge tanımlarının nereye oturacağı, sınırlarının nasıl ve kimler tarafından belirleneceği konularındaki belirsizliğin uygulamada pek çok soruna neden olacağı da açıktır. Ayrıca, taslakta yer alan "alt düzeyde planı yönlendirmek" ve "üst düzey planlara uymak" gibi ifadeler netleştirilmeli ve ayrıntılı biçimde açıklanmalıdır.
SONUÇ OLARAK:
Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanan ve bu aşamada TMMOB Şehir Plancıları Odasından görüş istenen "İmar ve Şehirleşme Kanun Taslağı", mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu veri alındığında mukayeseli avantajları olan ileri bir mevzuat çalışmasıdır. Ancak, Taslak ile, "imar ve şehirleşme" alanının düzenlenmesine ilişkin mesleki/bilimsel taleplerin geniş bir çerçevede karşılandığını söylemek de mümkün değildir. Bu nedenle, maddeleri itibariyle ayrıntılı bir değerlendirme yapılarak dolaylı da olsa benimsendiğine ilişkin görüş bildirilmesi Odamızca söz konusu değildir. Kanun Taslağının hükümet tasarısı haline gelmesi durumunda, mukayeseli avantajları dikkate alınarak maddeleri üzerinde görüş bildirilmesi mümkün olabilecektir.
"İmar ve Şehirleşme Kanun Taslağı", genel olarak geçerli gerekçelere dayanmaktadır. Yasalaştığı 1985 yılından sonraki 16 yıllık döneme bakıldığında, 3194 Sayılı İmar Kanununun alanına giren pek çok yeni gelişme olmuş ve Kanunun gözden geçirilmesi ciddi bir ihtiyaç haline gelmiştir.
Bu açıdan bakıldığında, Eylül 2001 tarihli Taslak, uygulamadan kaynaklanan çeşitli sorunların çözümlenmesine yönelik yeni düzenlemeler getirmekte; bazı yasal boşlukların ve belirsizliklerin giderilmesi bakımından tutarlı katkılar öngörmektedir.
"İmar ve şehirleşme" konularını yakından ilgilendiren, kentsel çevrenin yapılaşması sürecinde doğrudan etkisi olan, yürütülmesinde farklı kurumların yetkili olduğu çok sayıdaki yasanın (...) uygulanmasından kaynaklanan eşgüdüm sorunu bu Taslakta yerinde bir biçimde saptanmaktadır. Bu bağlamda da, yeni kanunun bir tür 'çerçeve yasa' niteliğinde olması öngörülmüştür. Taslağın bu kaygılarla hazırlandığı anlaşılmaktadır.
Söz konusu Taslağın 'çerçeve yasa' olmak dışında 'reform' niteliğinde bir düzenleme olduğuna ilişkin de iddiaların zımni olarak benimsendiği saptanmaktadır. Türkiye'de fiziki planlama konusunun ve genelde imar düzeninin 'reform' niteliğinde köklü bir değişikliğe gereksinme duyduğu açıktır. Ancak, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanarak görüş istenen Taslak, Türkiye'de ilgili kamuoyunun taleplerini yansıtan bir 'imar mevzuatı reformu' niteliğini taşımamaktadır. Bu çerçevede, Taslağın maddeleri hakkında ayrıntılı görüş bildirmenin gereği bulunmamakta; genel olarak Taslağın lafzına/ruhuna ilişkin saptamaların yapılması yeterli bulunmaktadır. Ancak, Taslağın bir sonraki aşamada Hükümet Tasarısı haline gelmesi durumunda, maddeleri üzerinde ayrıntılı bir görüş hazırlanması daha anlamlı bulunmaktadır.
Nitekim, Taslak, kendi içinde tutarlı gerekçelerle saptadığı 'çerçeve yasa' niteliğini, içeriği ve biçimi itibariyle yeterince yansıtamamaktadır. 'Çerçeve yasa'dan başlıca beklenti, farklı yasal düzenlemeler tarafından çeşitli kurumlar arasında yaşanan 'planlamada yetki karmaşası'na kalıcı ve köklü bir çözüm getirmesidir. Oysa bu Taslakta bu türden bir çözüm geliştirilmemektedir.
İmar ve Şehirleşme Kanun Taslağı, içerik itibariyle de köklü değişiklikler getirmekten uzak bir yapıda hazırlanmıştır. Mevcut 3194 Sayılı Kanuna ilişkin yapılan başlıca eleştirilerden birisi, imar planının uygulama araçlarını yeterince tanımlamamakta olmasıdır. Mevcut mevzuattaki başlıca uygulama aracı, 3194 sayılı İmar Kanununun 18.maddesiyle tanımlanan "düzenleme ortaklık payı"dır (DOP). Taslak da, DOP dışında yeni bir araç geliştirmemekte, yalnızca düzenleme ortaklık payı oranının kısmen artırılmasını yeterli görmektedir. Diğer yandan, vurgulamak gerekir ki, ülke genelinde düzenleme ortaklık payının, imar mevzuatının -mevcut haliyle- ruhuna uygun olarak geniş bir uygulama alanı bulunduğunu söylemek de mümkün değildir. Başka bir ifadeyle, DOP aracı ülke koşullarında 'aşılmış' konumda değildir. Ancak bu, imar mevzuatının kapsamlı bir değişime tabi tutulması ve yeni uygulama araçlarının tanımlanması ihtiyacını ortadan kaldırmamaktadır.
Mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu ve Yönetmeliklerine ilişkin yapılan başlıca eleştirilerden biri de, bu yasal düzenlemelerin planlamayı bir plan elde etme ve uygulama süreci olarak değil, bir 'yetki' sorunu olarak ele alması ve planların yapımı, yaptırılması ve onaylanmasındaki yetkiler ve yetki paylaşımının sağlanmasıyla sınırlı kalmasıdır. Oysa, yukarıda kısmen vurgulandığı gibi, yeni uygulama araçlarının yanısıra, planların uygulanmasında finansman ve yönetim boyutlarına ilişkin süreçlerin tasarlanması ve modellenmesi de kapsamlı bir imar ve planlama mevzuatından beklenmektedir. Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanan Taslak söz konusu modellere işaret eden bir düzenleme öngörmemektedir. Bu haliyle de mevcut durumun kendi içinde iyileştirilmesi çabasından öteye geçememektedir.
Son yıllarda imar ve yapı konularında giderek yoğun bir biçimde gündeme gelen 'denetim' konusu Taslakta da kendine yer bulmaktadır. İşlevsel bir kamusal denetim yerine, daha çok 'katılım' niteliğinde bir denetim yapısı öngörülmektedir. Ama 'planların elde edilmesine katılım' konusunda ihtiyacı karşılayan kapsamda bir mekanizma da geliştirilmemektedir. Kaldı ki, aslolan yapım sürecinin iyileştirilmesi iken, yapım sürecinin dışarıdan denetlenmesine gündemdeki Taslak da gereğinden fazla anlam atfetmektedir.
Mevcut imar mevzuatı ve uygulamalarda yaşanan belli başlı tartışma konularından biri de, 3194 Sayılı İmar Kanununun 9. maddesindeki Bayındırlık ve İskan Bakanlığının plan onama yetkisiyle ilgilidir. Bakanlığın son yıllarda 9. maddeye göre yaptığı plan onamalarında şehircilik ilkeleri ve kamu yararı bakımından savunulması güç uygulamalar yaptığı bilinmektedir. İstanbul'da Koç Üniversitesi alanı ile ilgili yaşanan gelişmeler ve Ankara'da Başkent Hastanesinin kat artışı ile ilgili plan değişikliği konuları, Bakanlığın 9. madde uygulamalarına dair çarpıcı örneklerdir. Mevcut imar mevzuatına ilişkin köklü bir değişiklik çalışması ya da kapsayıcı bir yenilik girişiminden, Bakanlığın bu türden teknik olarak tartışmalı uygulamalarının yasal dayanaklarının ortadan kaldırılması beklenmektedir. Bakanlıkça iletilen Taslak, İmar Kanununun 9. maddesiyle tanımlanan 'istisnai' plan onama yetkilerine ilişkin yeni bir çözüm getirmemekte ve mevcut durumu kalıcılaştırmaktadır.
Taslağın yerel yönetimlerin planlama yetkileriyle ilgili olarak açılım getirmekten uzak olması; planlama yetkilerinin kullanımının Bakanlık merkezli bir bakış açısıyla ele alınması da dikkat çekici bir yaklaşım olarak belirlenmektedir. Oysa, Hükümetin gündeminde bulunan Yerel Yönetimler Yasa Tasarısı, başta büyükşehir belediyeleri olmak üzere, belediyelerin ve genel olarak yerel yönetimlerin yapabilirliğinin artırılması perspektifine dayandırılmıştır. Eğer bu Taslak da bir Hükümet tasarısı haline gelecekse, yerel yönetimler yasa tasarısı ile arasındaki söz konusu çelişkilerin çözüme kavuşturulması ve Taslaktaki Bakanlık yetkilerinin gözden geçirilmesi gerekecektir. Taslak, önemle vurgulanmalıdır ki, yerel yönetimlerin kullandığı planlama yetkilerinin bir bölümünü doğrudan ve dolaylı olarak Bakanlığa aktarmaktadır. Oysa böyle bir düzenleme mevcut imar ve planlama sistemindeki sorunların çözümüne ilişkin hiçbir potansiyel vaat etmemektedir.
Planın elde edilmesi ve uygulanması aşamaları kadar, planın başarısını belirleyen faktörlerden biri de, planlama öncesi süreçlerin ne ölçüde yeterli veriyle desteklendiği konusudur. Bu noktadan bakıldığında, fiziki planlama sistemimize ilişkin yaşanan başlıca sorunlardan birisi, mekansal veri bankalarının kurulmamış olmasıdır. Reform niteliğindeki bir imar mevzuatı çalışmasından beklenen, illerde böyle bir veri bankasının oluşturulmasına ve bunların erişilebilirliğinin sağlanmasına yönelik düzenlemeler getirmesidir.
Taslağın tanımlar bölümünde, "zorunlu kademeli birliktelik" ilkesi doğrultusunda planların belirli bir hiyerarşi içinde tanımlanması biçiminde olumlu bir çaba görülmektedir. Ancak, planların bu bölümde olduğu gibi ismen tanımlanması anılan ilkenin sağlanması ve bu konudaki mevcut sıkıntıların giderilmesini sağlamakta yetersiz kalacaktır. Planlar arasında kademeli birliktelik ilkesi daha açık bir biçimde tanımlanmalıdır. Bu bölümde tanımlanan her bir plan ölçeklerinin kimler tarafından yapılacağı/yaptırılacağı ve bunlara ilişkin yöntemlerin neler olacağı konularında ayrıntılı açıklamaya taslağın ilerleyen bölümlerinde yer verilmemiştir. Türkiye'nin mevcut idari örgütlenmesi dahilinde bölge ve alt bölge tanımlarının nereye oturacağı, sınırlarının nasıl ve kimler tarafından belirleneceği konularındaki belirsizliğin uygulamada pek çok soruna neden olacağı da açıktır. Ayrıca, taslakta yer alan "alt düzeyde planı yönlendirmek" ve "üst düzey planlara uymak" gibi ifadeler netleştirilmeli ve ayrıntılı biçimde açıklanmalıdır.
SONUÇ OLARAK:
Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanan ve bu aşamada TMMOB Şehir Plancıları Odasından görüş istenen "İmar ve Şehirleşme Kanun Taslağı", mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu veri alındığında mukayeseli avantajları olan ileri bir mevzuat çalışmasıdır. Ancak, Taslak ile, "imar ve şehirleşme" alanının düzenlenmesine ilişkin mesleki/bilimsel taleplerin geniş bir çerçevede karşılandığını söylemek de mümkün değildir. Bu nedenle, maddeleri itibariyle ayrıntılı bir değerlendirme yapılarak dolaylı da olsa benimsendiğine ilişkin görüş bildirilmesi Odamızca söz konusu değildir. Kanun Taslağının hükümet tasarısı haline gelmesi durumunda, mukayeseli avantajları dikkate alınarak maddeleri üzerinde görüş bildirilmesi mümkün olabilecektir.
